在此前铁道部引进高铁装备技术的谈判中，铁路现行体制起到了关键作用。国务院发展研究中心技术经济研究部部长吕薇在接受本刊采访时表示，同样是“市场换技术”，中国高铁引进谈判的最大优势在于只有铁道部一个“进口”，因而牢牢掌握了谈判主动权。

　　然而，在年初刘志军落马以及7·23动车事故的双重刺激下，呼唤铁道部改革的声音再次高涨。截至目前，相关部门仍未释出明显信号。

 

　　对于近期舆论上对于高铁的诸多质疑，国家发改委经济体制与管理研究所、市场与产业研究室主任史炜对本刊记者表示：“大家现在有一些概念的混淆，认为7·23动车事故是由于技术不成熟造成，我认为这个说法并不准确，这一事故是由体制和管理上的问题造成的”。

　　记者采访的另一位不愿具名的业内老专家表示，高铁装备的源代码尚未完全掌握，通号控制系统也存在一定问题。这是因为研究高铁技术的相关单位，思维还停留在上世纪80年代前后，还没有真正进入现代信息技术领域。整个研究环境缺乏争鸣和讨论。

　　“技术问题应该让专业的研究人员来讨论解决，而不是让领导决定”，他对记者这样说道。

　　在事故发生后，史炜认为舆论的坏习惯是“鸡蛋里挑骨头”，而并非关注产业发展的整体状态。“关于高铁该不该跑这么快的速度，建设这么大的规模，这都是体制问题”，史炜如是说。

　　在经历了两次并不成功的改革试验之后，铁路部门的改革之难历历凸显出来。呼吁政企分开、打破垄断的声音纷繁众多，然而究竟如何突围，目前尚无定论。

　　对于这一问题，国家发改委综合运输研究所研究员罗仁坚对本刊记者表示，铁道部的体制改革如果仅仅是落在机构变化上，非常容易，真正困难的是管理方式的变化。

　　他表示，当部门变成企业后，全国整体的运营和调度、铁路公益性与企业利益之间的权衡等问题，如果没有系统的解决方案，可能会导致更严重的区域性垄断等问题。

　　罗仁坚认为，目前对于改革的探讨还没有达到这样的深度。中国铁路改革的前景，尚未见到真正的曙光。

　　 “难舍难离”的铁路改革

　　中国的铁路改革已经呼吁多年，却始终未见明显成效。在重重阻力之下，“政企分开”“政资分开”“网运分离”“主辅分离”这些屡屡被提及的改革字眼，却始终显得有些“难舍难离”。

　　“网运分离”可被视为我国对于铁路改革的第一波尝试。2000年前后，伴随电信等其他垄断行业的改革，针对铁路的改革方案也被摆上台面。

　　然而这一主要起源自英国的改革方案，却在试行3年后终止。究其原因，一是刘志军继任铁道部长之后并不认同这一改革模式；另一方面，方案在试行过程中引发的一些问题，以及英国本身对于改革的争议，都造成了“网运分离”模式的流产。

　　此后，铁道部展开了“主辅分离”的相关工作，即剥离铁路系统的学校、医院以及“公、检、法”机构。作为刘志军认可的铁道部改革的一项基础，这一工作至今仍未全部完成。

　　在专家眼中，铁道部所进行的改革努力至今只是系统内部的一些零散修补。真正“伤筋动骨”的改革，仍旧落在政企分开上。

　　铁路“政企分开”

　　提到这一常常被人挂在嘴边的改革方向，史炜反问道：什么叫政企分开？在他看来，只要人事的任免权以及资产的支配权仍旧按照行政的方式进行分配，就不可能实现真正的政企分开。

　　“自从改革开放以来，对于中国的央企来说，已经谈了30年的政企分开。现在看来，实际上政企之间的联系反而越发紧密了”。史炜如是说。

　　对于改革隐现的“倒退”之势，国务院发展研究中心研究员吴敬琏近期也曾多次表示，目前我国的市场经济体制尚不完善，主要表现为国家部门仍然在资源配置中起主导作用。其中一点即是：国有企业在一些重要部门，如石油、电信、铁路等行业里继续处于垄断地位。

　　在史炜看来，铁路的体制改革，首先要做的是打破铁路部门对于整个行业的垄断。

　　“垄断造成的铁路建设效率低下、资源浪费等问题，包括沉重的债务负担，这些问题都不能再靠政府来解决和承担。应该实行铁路投资多元化，引入民间资本参与铁路建设和运营。政府则主要行使监管职责”。史炜认为，政府直接以财政支持铁路建设或为其贷款提供担保，都只会进一步加剧铁路部门的垄断。

　　他举例说，如果可以将一部分高速客运专线的经营权出让给民营企业，政府则对其提出相应的安全指标以及其他监管措施。与目前的管理状况相比，将有极大的不同。

　　自然垄断与改革

　　也有一种观点认为，铁路作为外部性很强的公共品，其投资应主要应由政府来承担。国务院发展研究中心研究员丁宁宁在接受本刊采访时就表示，他一向反对铁路私有化。铁路是自然垄断部门，在市场化改革中，分拆和私有化搞不好会形成危害性更大的、私人对公共服务的垄断。

　　丁宁宁认为，正确的做法是在加强政府监管的前提下引入公众监督，提高自然垄断部门经营活动的透明度，从而更好地解决类似“票价制定”这类有争议的问题。

　　有关自然垄断部门改革的讨论并不鲜见，国家发改委宏观经济研究院教授常修泽就曾撰文指出，所谓自然垄断性并非一成不变，在很多情况下是可以被打破的。

　　他这一观点的理论依据之一，是网络内外双重竞争论。以铁路部门为例，路网、车站是自然垄断性环节（网络内），客货运输是非自然垄断性环节（网络外）。网络外可实行直接的市场竞争，网络内也应实行一定程度的间接竞争。

　　“网络内”的竞争一直被认为是中国铁路改革难以施展的症结所在。常修泽认为可以参考特许经营权竞争和标杆竞争两种理论予以尝试。前者认为可以允许竞争对手通过投标取得在某一合同期内提供某种商品或服务的特许经营权；后者旨在使不同地区垄断企业之间开展间接竞争，以刺激垄断企业提高效率，降低成本，改善服务。

　　铁道部经济规划院研究员孙林也在今年8月接受《财经》杂志采访时表示，在政企分开的同时，应该成立一个拥有绝对权威的调度和清算机构，这个机构应是各个运输企业共同参与组建的组织，铁道部则对该机构进行行政指导与协调。

　　由此，如果单从理论层面而言，即便是网络内改革，也并非是无解的难题。

　　实际上，不似网络内竞争的“铁板一块”，铁路货运领域引入民营资本的做法早已有之。只不过在缺乏明确政策与法律约束的情况下，这种“进入”对于民营资本来说往往只有两种结果：一是持续观望，一是亏本退出。

　　史炜认为，民营资本在铁路行业遭遇的“挫折”并不奇怪，因为在所有垄断行业领域，民营资本如何有效介入的问题都还没有解决。

　　“鼓励民营经济进入垄断行业必须上升到法制的高度，若只是停留在部门条例这一层面上，不会产生真正的效果”，史炜这样说道。

　　问责与监管   

　　在有关改革细节的讨论之外，不少专家还进行了改革路径如何选择的探讨。

　　当前世界主要国家分别采用了不同的铁路管理模式，由于国情不同，中国无法简单借鉴其中的任何一种。

　　然而无论铁路是国有还是私有，若要保障效率与安全，法制建设与独立监管都是不可或缺的。

　　“凡是垄断行业，都不能形成有效的责任，只是这次的动车事故把伤疤狠狠揭开了”，史炜明言，在垄断体制下，让垄断企业去承担相应的社会责任和安全责任，只能沦为空谈。

　　他表示，成熟的市场经济具有自发而有效的规制与监管，而对于当前中国的铁路建设而言，最缺的也是这一点。

　　对于改革困境，众人已有心理准备，接下来的问题在于究竟如何做出一种系统性的解决方案。

　　《第一财经日报》8月的一篇有关铁路体制改革的评论这样说道：改革的时机早已成熟。先从机构改革入手，打破政企不分的现状，再逐渐深入到技术层面的改革，这是一条理性之路，也是一场艰难的攻坚。